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Le Blog d'Elisabeth Poulain

Concertation, Consultation ou Participation à la gestion de la Ville ?

16 Février 2011, 10:14am

Publié par Elisabeth Poulain

 

Une jolie question que celle-là. Il manque en plus un quatrième terme qui est celui de Proposition.  J’ai mis un point d’interrogation pour bien mettre l’accent qu'elle pose sur les enjeux très réels pour la démocratie, la nôtre, celle à laquelle nous sommes si attachés, celle qui ne se découpe pas en tronçon.  

L’obligation légale

Bitume, ciment et bleuAutant il est obligatoire pour la Ville d’établir un Conseil de Quartier dés lors que le seuil de 80 000 habitants est atteint, autant la collectivité urbaine a-t-elle quasiment toute liberté pour fixer sa dénomination, sa composition et ses modalités de fonctionnement. Quant au Conseil, il peut faire des propositions sur les questions posées par le maire et peut être associé aux actions concernant le quartier.

 

« Peut » figure par trois fois dans le 3ème alinéa du texte. Il en résulte qu’un Conseil de Quartier peut ne pas être saisi dés lors que le maire ne le souhaite pas (Ier cas de limitation). Il peut être consulté sans pouvoir de proposition (2è limitation). Il peut aussi faire des propositions dans le  cas où il est consulté et où le maire souhaite qu’il fasse des propositions.

 

Dans le même alinéa, le législateur prévoit que le Conseil peut être associé à trois stades de d’une action : son élaboration, sa mise en oeuvre et l'évaluation (limitation séquentielle). Une autre limitation intervient : la localisation de l’action limitée au quartier (limitation territoriale), en particulier pour les actions menées au titre de la politique de la ville (limitation fonctionnelle). 

La participation

Je ne parle pas de démocratie participative, ce qui serait beaucoup trop réducteur pour la problématique que j’évoque. De cette démocratie là, je garde le terme de participation, qui convient bien. Il est tellement vague qu’il s’adapte à tout et en même temps il porte une profonde vérité. Jusqu’en 2002, il n’y avait que deux postures possibles à ceux qui s’intéressaient à la vie de leur ville, en plus de voter aux élections : s’engager directement en politique ou en discuter activement en famille ou ailleurs. Entre le tout ou rien, il y a maintenant un autre positionnement qui est celui d’intégrer une instance de participation, pour prendre part à la vie de la Ville. Mais comment ?  

La problématique

Dans ce cadre minimaliste de l’obligation légale pesant sur la collectivité, y-a-t-il « simple » consultation ? Ou bien de la « vraie » concertation ?  

La différence des enjeux

Entre ces deux termes, qui commencent et se terminent tous deux de la même façon, la première syllabe venant du latin (cum) pour désigner ce qui se fait « avec » et la dernière montrant « l’action », il y a une grosse différence d’implication et de prise de responsabilité. Les deux sont indiqués dans notre cas. Il s’agit de travailler ensemble avec la collectivité au bien de la cité, dans les affaires urbaines, au projet de développement, aussi bien qu’à la résolution du vivre ensemble au quotidien. La différence porte sur le degré d’engagement de l’habitant dans la décision.  Cuirasse de guerrier, papier, Marie H Blanchard

La consultation

Elle indique le sens de la liaison qui continue à venir d’en haut : celui qui a le devoir de concevoir et de mettre en œuvre la politique de la collectivité locale consulte sur des points précis, de la façon et au moment choisi par lui, ceux qui sont directement concernés par la question. Dans cette vision, le Conseil de Quartier est le plus souvent qualifié de « consultatif », pour indiquer qu’il a charge de donner son avis, sans pouvoir de décision. Chacun se devant de rester dans son rôle, comme il apparaît clairement dans la loi du 13 février 2002 relative à la démocratie de proximité. L’habitant, comme il est désigné, n’a dans une vision minimaliste que le pouvoir d’être consulté, si telle est la volonté de la collectivité. Comme on l’a vu dans le texte de loi, un conseil de quartier pourrait être saisi sans capacité de pouvoir émettre des propositions, ce qui limite singulièrement le sens du mot ‘consultation’.   

 

En résumé, la consultation est une initiative qui appartient au maire quand le conseil s’appelle conseil de quartier. Il en va autrement quand le titre inclut le terme de la consultation. Le Conseil devient alors « Conseil consultatif de quartier », ce qui apparaît comme une avancée significative, dés lors que la demande répond aux cinq limitations  légales qui viennent d’être citées. Mais le titre ne suffit pas pour montrer une avancée réelle. 

 

La proposition

Elle ne va pas de soi. Elle n’est pas directement attachée à la consultation, comme le montre la disposition de la phrase. Le maire peut … et le conseil peut …Même consulté, le conseil peut ne pas avoir à faire de proposition. Ce serait le cas, pour une réunion d’information ou des ateliers de formation, mais en ce cas, il n’y a plus de consultation proprement dite. Toutes les modalités de propositions sont fixées par le maire.

 

Quant à la question de la capacité d’un conseil de quartier de faire des propositions de sa propre initiative, elle entre dans le champ de la concertation.

 

La concertation

Le grand mot est lâché. Concerter une action, c’est agir ensemble. Il y a là une relation de partenariat pour le bien commun du projet, chacun restant dans son rôle. Le terme est si fort qu’il n’est pas directement prononcé dans le texte de la loi. Cependant, rien n’interdit à une municipalité de le faire, comme Lille qui a servi d’exemple en France. Tout dépend donc de la façon de la municipalité d’envisager ses relations avec ses administrés et de la façon dont ceux-ci  saisissent cette opportunité d’être des acteurs plus engagés dans le développement de la ville, quel que soit le niveau où se situe l’action en terme d’importance. Dans la concertation, il faut vraiment être deux mais pas forcément ensemble.

 

Il existe bien des conseils communaux de concertation, dont la dénomination indique  l’ouverture et l’amplitude de l’action citoyenne de proximité. Notons que dans ces cas-là, le terme d’habitant, qui n’a pas de sens en démocratie, n’est plus utilisé. Le citoyen reprend du service. Une bonne chose. 

 

La question de la concertation n'en reste pas moins entière, car tout dépend de la façon dont elle se déroule: avant, en même temps que les professionnels sur la problématique en général, après sur des thèmes bien précis...?

   

A lire des compte-rendus publiés sur le net, se dessine toujours un sentiment d’antagonisme larvé entre la volonté des citoyens d’être pleinement associés à la décision - mais de quelle façon, jusqu'où et jusqu'à quand? - et celle des élus de faire avancer ces dossiers qui sont toujours allourdis par des chocs conflictuels d'enjeux privés. Avec aussi ce que dénoncent des élus, la focalisation d’habitants sur le seul lampadaire qui se situe devant chez eux, alors même que tout le système est fait pour garder les participants dans la seule sphère de compétence de très proche proximité. Le quartier est maintenant divisé en autant d’îlots sans connexion les uns avec les autres , sauf si la collectivité l'écrit  expressément .         

 

Feu et metal jpgLa communication au titre de la participation

Celle-ci pourrait se présenter comme le socle minimal qui permettrait par exemple d’informer les habitants par les moyens adaptés et de les former, par exemple, à l’organisation des services de la collectivité ou au déroulé d’une séance du conseil municipal…Dans cette participation, s’inscrit en outre des visites sur le terrain des serres municipales, d’une usine de traitement des déchets…

 

Dans un autre sens, participer est un terme bien utile pour montrer la volonté d’ouverture d’une municipalité envers ses administrés. Une façon de jouer la transparence à des fins de relations publiques, au même titre que ce que fait une entreprise pour se faire connaître et apprécier en externe par ses clients et partenaires et en interne pour resserrer les liens entre les membres du personnel. Ces opérations de communication coûtent moins chères et sont plus efficaces que des affichage ou des insertions dans la presse. Elles associent finement les citoyens avec leurs élus et entre eux.

 

Le trouble sémantique

A lire les textes produits par des villes dans ce cadre réglementaire, il apparaît que les mots apparemment identiques mais portant des sens différents sont utilisés sans que leur sens de départ soit préservé. On parle d’habitant, pas de citoyen. La segmentation fleurit. Tout est tronçonné. D’autres conseils sont crées dans un cadre non territorial, sans possibilité de les joindre. Les 'jeunes' font partie de conseil distinct. Les ‘étrangers’ d’un autre. Les contacts inter-conseils sont de fait non-prévus, sauf exception. Le cadre territorial est morcelé. Il est quasiment impossible de travailler avec des habitants du trottoir d’en face, pour cause de frontière de quartier…Quant à la ville voisine, pas la peine d’en rêver. Le conseil est qualifié de consultatif alors qu’il autorise expressément la concertation…La multiplication des autres organismes à compétences dédiées, sans possibilité de les contacter en direct,   ne facilite pas non plus la tâche des personnes engagées dans cette démarche citoyenne, en particulier dans le domaine du Développement durable.

 

La réponse est que la simple consultation n'est jamais aussi simple que cela. Quant à la vraie concertation, elle existe aussi, à certains moments, sur des thèmes bien délimités, en fonction de la force de proposition des citoyens et de leurs connaissances des textes. Chaque  jour, elle est en train de se construire et c'est une bonne chose. 

 

Quand les personnes se posent la question de savoir si elles sont la possibilité de faire des propositions à leur initiative à la collectivité, la première chose à faire est de se référer au seul texte existant qui est la charte et le règlement qui le complète. La deuxième chose est d'en faire dans tous les cas, pour avoir ce droit démocratique.  

 

Pour suivre le chemin de la concertation

. Voir la loi 2002-276 20 février 2002 sur http://admi.net/jo/20020228/INTX0100065L.html

II. - L'article L. 2143-1 du même code est ainsi établi :
«Dans les communes de 80 000 habitants et plus, le conseil municipal fixe le périmètre de chacun des quartiers constituant la commune. Chacun d'eux est doté d'un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement. Les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville. Le conseil municipal peut affecter aux conseils de quartier un local et leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement. »

 

. Pour des exemples de démocratie à implication des citoyens et des habitants, voir notamment les exemples d’Argenteuil, Rennes, Epinay-sur-Seine, Saint-Herblain, Angers, Paris, Lyon…

. Participez au site collaboratif  sur ce double thème de la participation en lien avec la démocratie http://www.participation-et-democratie.fr/   qui est cité par Wikipedia à Concertation  http://fr.wikipedia.org/wiki/Concertation

 

. Ce billet est une conséquence directe d’une question posée à l’élu par un habitant en réunion publique d’évaluation des deux années passées de mandat des conseils consultatifs de quartier : « Peut-on prendre l’initiative de faire des propositions à la ville ? » Réponse de l’élu : « le conseil s’appelle conseil consultatif de quartier ». Ce qui n’est pas faux, mais induit volontairement une réponse négative. Or la Charte des CCQ de cette ville cite expressément le pouvoir d’initiative et de proposition d’action des membres habitants du Conseil. Le document indique aussi que l’élu, membre de droit du bureau du conseil de quartier, ne peut animer un groupe de travail. 

 

. Photos EP

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